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    西城區委書記盧映川:以高度負責的精神實施核心區控規

    日期:2020-08-30 15:35    來源:北京市規劃和自然資源委員會

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      在《首都功能核心區控制性詳細規劃(街區層面)(2018年—2035年)》(以下簡稱“核心區控規”)正式公布之際,我們采訪了北京市西城區委書記盧映川。下面就讓我們一起看看,西城區將如何結合自身特點,推動核心區控規有效落地實施。

    用首善標準和“繡花”功夫 扎扎實實地把藍圖轉化為現實

      問:西城區今后將如何結合自身的特點組織后續的規劃實施呢?

      盧映川

      黨中央國務院正式批復核心區控規,標志著新時代首都規劃體系的四梁八柱已經全面建構和確立,在首都建設和發展史上具有里程碑的意義,開啟了首都功能核心區規劃與建設、發展與治理的歷史新紀元。

      西城區將堅決按照核心區控規要求抓好落實,站在“兩個大局”之下,從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度,去審視和把握。堅持以習近平總書記對北京重要講話精神為根本遵循,堅持“一張藍圖干到底”,堅持用首善標準和“繡花”功夫去抓好規劃的落地實施。一步一個腳印,一年一個節點,扎扎實實地把藍圖轉化為現實。

      一段時期以來,我們圍繞核心區控規的落地實施,展開了系列研究和系統謀劃??傮w考慮,下一步抓好控規落地要從這樣幾個方面來展開。我把它概括為“123456”。

      “1”就是始終緊緊圍繞核心區控規這一張藍圖。

      “2”就是堅持“兩個突出”。

      一個是突出政治中心的服務保障,這是首都功能核心區工作的全部要義;再一個是突出民生改善。這是落實以人民為中心的發展思想的必然要求和具體體現。

      “3”就是緊扣三大目標要求。

      緊緊圍繞“政務環境優良、文化魅力彰顯、人居環境一流”這三項首都功能核心區發展目標,向著國際一流和諧宜居之都的首善之區不斷邁進。

      “4”就是注重做好四個方面的統籌。

      一是統籌空間實施安排。首都功能核心區不同于新區開發,它是建成區,同時又是老城所在。落實控規更主要的是以街區保護更新為抓手,采取小規模、漸進式、可持續的更新方式。在空間實施安排上,將緊緊圍繞“兩軸、一城、一環”的空間架構,有步驟、分單元去展開,逐街區、逐片兒地去推進。這是空間的統籌。

      二是統籌把握好時序安排。今后幾年,我們都面對著一系列重大歷史節點:2020年是全面建成小康社會目標實現之年;2021年我們將迎來建黨一百周年,也是我們黨第一個百年奮斗目標實現之年;2022年是冬奧舉辦之年,同時也將迎來黨的二十大;2025年是“十四五”規劃的收官之年;2029年是新中國成立八十周年。我們要緊緊圍繞這些重大歷史時間節點做好時序安排。

      三是統籌功能優化、總量調控、風貌管控。堅定有序地疏解非首都功能,落實好“雙控四降”的目標要求,同時在此基礎上使內在的功能優化、品質提升跟外在的風貌管控協調統一。

      四是統籌好規劃約束、政策引導和實施機制創新。要讓三者協調統一起來,一方面強化規劃的約束作用,堅決維護好規劃的嚴肅性、權威性,確保不走形、不變樣;另一方面要通過政策機制創新,協調好不同利益關系,發揮好市場力量、社會力量作用,從而把各方面積極性充分調動起來,形成推動控規實施落地的強大合力。

      “5”就是從實施機制上來考慮,建立健全五個方面的實施機制。

      一是組織實施推進機制。結合這些年工作實踐,著眼于控規實施落地,下一步我們將不斷完善“區城工委+指揮部+前端公司”這樣一套推進機制,以街區保護更新為抓手,確??匾幵鷮嵱行蛘归_、真正有效落地。

      二是針對不同類型、不同產權關系、不同項目,形成分類推進、有序更新的實施模式和政策機制。從城市形態來看,控規實施的對象涉及城市空間、各類建筑。如何根據這些空間、建筑的不同特點,形成相應的更新模式,從而使城市更新可持續、有序進行,是非常重要的。

      比如說,平房區、老舊小區的更新如何進行。老舊小區還有不同的情況,有的已經到建筑壽命,有的還沒到建筑壽命。根據這些實際情況,我們已經建立起了老舊小區改造的模式。再比如說,不同類型的功能街區如何進行更新。像商業街區、“動批”地區轉型之后的金融科技創新示范區、一些城市公共空間更新等等,包括日常的維護管理,要根據不同情況不同要求建立起有效的更新機制。另外,還有老舊廠房。在保護好工業遺產的同時,要大力推動有機更新。

      前期,我們進行了這方面的研究,梳理形成了12類不同城市空間、不同建筑類型更新項目的實施模式和政策機制。通過建構起這樣一套分類實施的機制,來促使城市更新有力、有序、有效地進行。

      三是街區城市設計機制。包括導則、圖則、技術指標、參數等,以及高度、體量、立面、色彩等涉及城市規劃的一些要素、管理要求和標準,對于切實有效保護好老城風貌、同時塑造城市特色形象來說,都是重要的管理工具。在這方面要建立起一整套的機制?,F在,責任規劃師機制、規劃藝術審查機制等已經建立起來了,另外還有首規委重大項目審批管理機制等,在整個實施機制上都是非常重要的方面。

      四是城市資產管理機制。落實控規,推動城市有機更新,還有一個可持續投入的保障問題。幾年來我們積極探索實踐城市資產管理模式,既發揮好政府投入的作用,又有效引導社會資本,通過這樣一套機制來保障更新真正的可持續。

      五是多元協商共治機制。要調動多元主體參與的積極性,把各方面的力量協同起來,實現共建、共治、共享。

      “6”就是六個方面的重點任務。

      一是堅定有序地推進非首都功能疏解,落實好“雙控四降”目標要求。這是工作的重中之重。

      二是大力實施好街區保護更新。這是落實控規的一個重要抓手,也是結合建成區老城特點所采取的一套更新模式。像西城目前102個街區單元,在前期工作基礎之上,按照保護更新方案實施要求,逐個單元去進行,包括做好診斷分析、城市設計、業態功能優化調整等等,同時還要在此基礎上建構起一套針對日常管理的長效常態機制。

      三是全面加強歷史文化保護,推動老城保護與復興。

      四是深入推進城市精細化治理。就像習近平總書記強調的那樣,用“繡花”功夫去推進城市精細治理,尤其是抓好像背街小巷、一些城市角落治理等問題,讓城市魅力、城市品質從細節之中散發出來。大力推廣運用好新技術、新裝備,加強城市智能化、智慧化建設,保障城市安全、高效運行。這是履行好首都功能核心區服務保障職責,更好地服務居民群眾生活需要所必須的。

      五是積極推進減量發展、創新發展和高質量發展。要持續地堅定不移地去做,讓經濟結構、產業業態與首都功能核心區功能定位相協調、相一致,保持區域發展活力。

      六是實施好民生服務改善提升系列行動。持續提升“七有”“五性”水平,讓市民群眾有更多獲得感。這幾年來圍繞民生服務改善,我們推出了一系列專項行動計劃,比如說生活便利和服務提升行動,書香西城計劃,學區提升計劃,群眾身邊體育健身設施專項行動,養老驛站、口袋公園建設行動等等。下一步,我們要繼續扎實抓好這些計劃的實施。與此同時,根據居民群眾生活的需求變化,不斷推出一些新的專項計劃。最近,我們已經制定實施了道路林蔭計劃、家庭醫生擴覆蓋上水平計劃。要通過這一系列專項行動計劃的實施,使民生服務不斷改善。

      控規落實,還有一個非常重要的方面,就是發揮好工具作用,要用好工具。一個規劃的有效落地、藍圖真正轉化為現實,離不開工具作用。從控規實施角度來講,最主要的是用好三大工具。

      第一個工具就是規劃控制的工具。比如說,不僅僅有總規、有控規,同時還有城市設計導則、圖則等等,也包括涉及規劃管理中的一系列具體技術規范和標準要求,用以引導城市規劃建設的行為、規范整個秩序。這是非常重要的。

      第二個工具就是政策工具。用以協調好不同的利益關系,引導社會行為、市場行為。要結合整個控規實施的需要,加強政策的研究、制定和創新,促使規劃更好落地。

      第三個工具是組織管理工具。是用來協調組織實施行為的工具,這就是我們的各類專項行動計劃。我們已經制定了街區更新三年行動計劃,還有剛才談到的道路林蔭計劃、群眾身邊體育健身設施計劃等,下一步還要推出長安街縱深一公里品質提升計劃、二環景觀文化帶行動計劃等。通過專項計劃的實施,來確保核心區控規所確定的一系列宏大目標轉化為一個個具體的實施方案,然后扎扎實實的落地、落下去,進而轉化為現實成果。

      下一步,我們要發揮好這三類工具作用,切實推動核心區控規的有效落地和實施。

      就像習近平總書記所強調的那樣,要以創造歷史、追求藝術的高度負責精神,精心、細致地把核心區控規給實施好,讓核心區控規的實施成效不斷地展現出來。

    完善創新機制,不斷提升人居環境

      問:西城區在老城保護和提升人居環境、城市品質的實踐中進行了很多探索,也取得了很好的成效。您覺得目前還有哪些難點和挑戰?我們如何在控規的引領下,通過創新方式方法來破解難題?

      盧映川

      的確,從這些年來的實踐來看,規劃實施還面臨不少難點和挑戰。比如說,歷史文化街區、平房區的保護更新問題,一些老舊小區的改造問題,多年形成的歷史遺留項目的處置問題等等。

      拿歷史文化街區、平房區的保護更新來說,西城涉及的量還是很大的。整個西城區屬于老城區的大體上要占全區的62%左右,歷史文化街區大約要占到26%。平房區有幾個突出特點,人口密度大,基礎設施比較薄弱,居住空間非常狹小,人口老齡化問題非常突出,公共空間、生活服務配套也都非常有限。另外平房區還有一個特點就是直管公房的量比較大,過去沒有實行過房改。同時這些區域又是老城保護、歷史文化保護的重點地區。我們要堅決貫徹落實好習近平總書記“老城不能再拆了”的要求,在歷史文化街區、平房區保護更新上探索出一條有效路徑。

      對于這些平房區如何有效地實施保護更新,既落實好老城保護的要求,堅決貫徹習近平總書記的要求,把老城的風貌保護好,同時又不斷地改善人居環境,是擺在規劃實施中的一個難題。

      坦率地講,居民群眾改善的愿望是非常強烈的,期望也很高。這幾年來,在這方面我們也做了一些積極探索,比如說2019年在菜市口西片地區進行了申請式退租的試點。通過保障對保障,通過自愿的方式,一方面推動這些區域人口降密度,同時也使留下來的居民能夠通過“共生院”方式進行居住環境、居住條件的改善。

      從試點情況來看,效果還是非常好的,像菜西片自愿申請實現退租騰退的占到了38%左右。對于這些騰退出來的院落,我們采取了保護更新的方式,一方面讓建筑重新煥發活力,另一方面通過居住結構、業態結構、公共服務設施的織補調整,使街區重新煥發活力。通過這種方式實現了區域的保護更新,也留住了老街坊。對于繼續留下來的居民通過就地改善、院落平移改善的方式,提升了居住條件、居住環境。

      要破解這種類型的難題,需要在實踐中去進行政策機制的創新、實施路徑的創新。在這個過程中,我們通過改變直管公房管理方式、實施城市資產管理等模式和路徑的探索,積極推動建立街區保護更新可持續投入機制,為下一步更大力度地推進街區保護更新、把控規扎扎實實地落到實處打下了一個非常好的基礎。

      2020年以來,在試點基礎之上,進一步擴大了申請式退租范圍,相繼啟動了磚塔胡同、西板橋、大柵欄片區鐵樹斜街等一些新項目。通過擴大試點,形成了一些經驗,為漸進式、可持續、小規模、有機更新提供了路子。

      除此之外還有一些難點,比如說老舊小區,尤其是已經實行房改、產權關系轉變為個人、建筑使用壽命已到期的這些老舊小區,如何進行更新改造。而且,有一些老舊小區的建筑非常有特色,還涉及歷史建筑尤其是近現代建筑的保護問題。在這方面如何去做,也是下一步需要突破的。

      在老城保護過程中,由于不同街區、不同區片的歷史情況不同,需要根據這些區域的特點,特別是歷史文化特點、功能特點、居住結構等一些具體因素,按照在首都功能核心區各個區域功能中的定位、特點,按照規劃要求去分類進行考慮,形成一套實施的路徑、模式、政策框架,這樣才能有序推進街區保護更新。

      解決老城保護碰到的很多難點問題,不只是涉及這樣一些大的區域的問題,也包括很多具體問題。比如說,像大柵欄、椿樹、天橋這樣一些區域的平房區,由于歷史原因,過去地勢比較低,有一些低洼院,夏季汛期經常形成雨水積水,影響居民群眾生活。如何解決這些問題,這些年我們在實踐中也做了一些探索。運用海綿城市的理念,通過建設雨水收集井,運用物聯網技術手段,采取自動抽排的方式,將雨水排到城市市政管網中,解決了這些低洼院落雨水積水帶來的生活問題。這也是一種方式的創新。

      解決老城保護、街區保護更新中碰到的一些實踐難題,需要路徑模式、政策機制的創新,也需要方式方法、技術手段的創新。通過這些創新,來促使保護更新有效進行,使控規能夠扎扎實實落到實處。

    抓緊、抓實、抓好老城保護與復興

      問:西城區在老城保護方面有哪些具體的舉措和相關政策?對于首都功能核心區的文保單位,您覺得如何能夠更好地騰退保護和利用?

      盧映川

      老城保護是我們的重大歷史責任,城市的歷史文化遺產是一份非常珍貴的財富。習近平總書記特別強調,要像對待生命一樣去對待我們城市的歷史文化。

      過去這幾年,我們在歷史文化保護上進行了一系列的探索。

      一個是制定實施街區保護更新計劃,圍繞老城保護來規范一些治理行為、建設行為。

      另外一個就是實施不可移動文物騰退保護計劃,展開專項行動。過去四年多我們啟動了52處文物騰退保護,目前為止已經完成了32處,投入大數50個億的資金,實踐中取得了很好效果。

      再一個就是加強對老字號等非物質文化遺產的保護,把它視為歷史文化非常重要的一部分來看待,實施老字號整體保護提升行動,推動老字號回歸等等。

      同時,在城市規劃建設管理過程中,充分發揮歷史文化名城保護委員會這種專家平臺的作用,建立了“四名匯智”平臺。所謂“四名”。就是名城、名景、名人、名業。一方面,匯聚各方面力量共同推進老城保護;另一方面,通過這種方式吸引年輕人進來,利用這樣一個平臺,把歷史文化保護的責任不僅在當代扛起來,同時也讓這種精神、這種要求、這種理念能夠薪火相傳。

      落實控規對加強老城保護提出了更高的要求,控規特別把推動老城保護和復興作為重要的篇章納入進去。下一步,從落實這個角度,要進一步把老城保護擺在突出位置去抓緊、抓實、抓好。

      一是聚焦中軸線申遺保護,加強重要文物的騰退保護和周邊環境整治,依托中軸線申遺保護來帶動整個老城保護水平的提升。

      二是面對一些文物采取不求所有、但求開放的方式,鼓勵和支持同時通過加強監督管理、加強法律約束,督促使用文物單位強化保護意識,提升保護水平,積極推動文物對外開放。

      三是繼續實施好街區保護更新,在更新中強化保護意識,把保護的要求從內到外都落到實處,把內在的管理要求、外在的管理要求都不折不扣地落實好。

      四是加強對歷史文化的挖掘,使文物活化利用起來,使這個城市能夠講述自己的故事。通過各種技術方式和手段,讓人們能夠更好地感知這個城市的文化魅力,了解它的前世今生,了解它的獨特地方。比如說,推出一些文化探訪路線,加強對文化的解讀、文物的解讀、歷史特色的解讀,讓人們更好地了解這個城市,了解老城。

      五是加強歷史建筑,尤其是近現代建筑的整體保護。通過強化規劃管理、設計管理,使城市風貌得到很好的保護。還有像一些歷史景觀、視廊等,比如說什剎海、地外大街、鼓西大街等一些重要的歷史文化街區、歷史文化景觀,都要著眼于老城保護的需要,著眼于中軸線申遺保護的需要,抓好相關項目的實施和環境的整治。不僅保護好,同時也讓老城的風貌和歷史文化魅力更好地展現出來。

    抓疏解、抓提升,疏解和提升協調推進

      問:按照核心區控規的要求將進一步控制人口規模和建筑規模,西城區是否會進一步疏解或者是壓縮批發市場等經營性場所?在這個前提下,又是如何滿足首都功能核心區居民的生活需求的?

      盧映川

      疏解非首都功能,是推動首都功能核心區高質量發展和精細化治理的必由之路,是落實好區域職責定位、實現城市功能優化提升的必然選擇,也是保障城市可持續發展、滿足群眾對美好生活需要的必然選擇。我們要堅定不移地推進非首都功能疏解。

      過去這幾年來我們持續展開疏解工作,取得了很好的成效。像以“動批”為代表的批發市場和小商品市場,在2018年基本上已經實現了全面疏解。

      當然,疏解非首都功能不僅僅是這類市場的疏解,同時也包含不適宜首都功能核心區發展的業態轉型調整。這方面還要堅定不移持續地做,通過非首都功能的疏解,來保障首都核心功能的不斷優化和加強,也使經濟結構更加優化,更好地與首都功能核心區功能定位相協調、相一致。這是根本性的要求,同時也是解決交通問題、環境問題等“大城市病”的客觀需要。

      所以,在落實控規上,我們要堅定不移地把非首都功能疏解作為“牛鼻子”,牢牢地牽住,堅定有序地推進。

      它會不會對居民群眾的生活產生影響呢?這個可以明確地講——不會。我們一方面是抓疏解,另一方面是抓提升,使疏解和提升協調進行。

      幾年來,在疏解過程中,我們堅持把生活服務的改善、設施的織補、配套的完善作為疏解的另一面,同步推進。制定出臺了便利生活和服務提升專項行動等一系列專項計劃和相應政策。大力推進百姓生活服務中心、菜市場、便民服務網點的建設,推進閱讀空間、養老驛站、口袋公園、城市森林、群眾身邊體育健身設施建設,通過公共服務的配套、完善和織補,讓生活的便利性、宜居性進一步得到有效保障,同時積極適應生活需求變化,持續不斷地提升。

      應該說,這幾年在抓疏解的同時,抓提升的力度也非常大。比如說,幾年來我們新建了42個百姓生活服務中心,全區目前百姓服務中心已經有51個,做到了每平方公里1個。居民購物、買菜、洗衣、理發,包括一些日常的針頭線腦服務,變得更加方便了。再比如說,各類蔬菜網點新建了108個,全區目前為止已經有512個?;旧蠈崿F了買菜的便利。另外,還有養老驛站49個,閱讀空間30多個,口袋公園62處,城市森林6處,公園綠地500米服務半徑覆蓋率從90%左右現在提升到了97%。應該說,居民生活的便利性得到了比較好的保證。

      今后,在推進非首都功能疏解的過程中,還要繼續大力推進生活服務配套網絡的完善、便民生活設施的織補,從而使疏解跟提升更加緊密地結合在一起。

      疏解本身也為提升創造了更好的條件,提供了堅實的基礎。我們要繼續堅持做好。通過落實核心區控規,一方面更好地做好政治中心的服務保障;另一方面做好人民群眾生活的服務保障,不斷地改善民生,讓群眾有更多的獲得感。

    探索不同區域類型的有效更新,提升城市品質

      問:控規實施之前,西城區已經在探索如何改善老百姓的生活環境品質,接下來西城區還將會有哪些新的嘗試呢?

      盧映川

      這個嘗試是針對不同區域類型的。除了平房區直管公房采取申請式退租、自愿退租這樣一種方式之外,下一步更主要的是圍繞老舊小區,特別是已經實行房改、產權關系已經是個人且建筑壽命已經或即將到期的老舊小區,在推進更新上要進行探索和突破。

      對這樣的老舊小區而言,面臨著四重更新。

      第一重更新,是建筑本體的更新。

      第二重更新,是整個公共空間的更新和再造。這些小區都是五六十年前甚至更早一些時間建設的。那個時代的生活需要跟今天完全不同,比如那個時候汽車進入家庭還很少,而今天已經普遍進入家庭。所以,當時的城市公共空間布局和安排,需要重新優化、調整。包括基礎設施的更新,如何讓基礎設施更好地滿足現代生活的需要。

      第三重更新,是管理方式的更新。這些老舊小區很多都是在過去由單位分房這樣一個模式下建立和形成的,沒有建立現在小區管理的機制,比如物業管理機制。在更新改造的過程中,要把基于市場規則的物業管理機制建立起來。這樣,才能不僅實現整個小區的更新,同時也能有效地把日常管好,創造好的生活環境。

      再一重更新,就是觀念的更新。由于長期單位包管這樣一種方式,很多人還沒有形成花錢購買服務等理念。對這種類型的小區實現更新、重置,如何加強政策設計,形成合理分攤機制,也是需要考慮的。

      還有一種類型,比如說筒子樓、簡易樓,因為各種原因也是被分配給居民或者國企職工去使用,但又不具備成套的特點,也面臨著建筑老舊、設施殘破等這問題。如何推動更新,既解決安全問題,也改善居住環境,也是需要探索突破的。下一步我們要在實踐中加大探索力度,形成一套有效的更新模式,建立起相應的政策機制,促使更新有序進行。

      除了居住小區、房屋建筑之外,還包含一些城市公共空間。比如說大家所熟悉的“動批”?!皠优钡貐^過去市場密集,有12個批發市場。從疏解非首都功能需要出發,前幾年我們進行了疏解,解決了很多突出矛盾,比如說交通問題、環境問題、擾民問題、安全問題等等。像這樣的城市街區在實施疏解之后,如何使之轉型升級,也是城市街區更新的一個重要方面?,F在“動批”地區騰退樓宇空間有40萬平方米左右。我們根據金融發展的新態勢,按照市委市政府要求,通過推動金融科技與專業服務創新示范區建設,來帶動街區的提升。一方面使樓宇改造升級,實現產業轉型,發展金融科技、專業服務等新業態,增強街區活力;另一方面,對整個街區進行系統設計,使之提升,讓街區的環境更好,提升整個街區的品質。這也是我們正在進行的城市街區更新的探索。

      一些傳統商業區也有一個優化提升的問題。比如西單、大柵欄、馬連道茶葉一條街等,也要適應發展的新變化、新要求,進行優化提升。

      對這些不同類型的城市空間、建筑、街區,通過探索有效更新的模式、路徑、政策、機制,最終使街區更新、品質提升、風貌保護、業態升級、功能優化統一起來,一步一步扎扎實實地落到實處,向前推進。

    展現雄偉氣象,彰顯古都魅力

      問:您對首都功能核心區未來有什么愿景、有什么期待?

      盧映川

      隨著核心區控規目標的實現,未來的首都功能核心區,泱泱大國首都莊重典雅的雄偉氣象將進一步展現,古都文化魅力將更加彰顯。在這里,人們可以追尋到她一城山水的美好,也會保有胡同院落一磚一瓦的鄉愁記憶。

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