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    堅決維護規劃嚴肅性權威性

    日期:2018-08-07 17:48    來源:北京市規劃和國土資源管理委員會

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      1、以往規劃實施中有哪些難點

      抓好城市總體規劃的實施,首先要反思一下以往規劃實施中存在的問題和難點。我們總結了“五個不”:

      體制機制不適應

      我國的規劃體系十分龐雜,由于各個規劃的出發點不一樣,目標也不一樣,體現在具體的空間規劃上有可能就會出現彼此矛盾。這就需要在規劃實施中消耗大量的人力、物力去協調各種規劃之間的關系,造成規劃實施推動困難,進而影響了規劃本身應該有的科學性、嚴肅性和權威性。

      實施路徑不落地

      從規劃宏觀目標到落地實施,這中間有一系列不確定的軌跡,需要尋找適合現階段城市發展規律的適當軌跡,以及這些軌跡背后的動力機制,進行頂層制度設計,并提出具體的行動建議。

      政策保障不到位

      在減量發展目標的要求下,必須更好地發揮各部門政策工具的合力去推動減量規劃的實施。而以往規劃實施中支撐總體規劃實施的配套政策,如土地、投資、稅收和收益分配等政策的改革還沒有完全跟上城市總體規劃的要求,也還沒有建立起與城市功能定位和發展目標相一致的政策考核體系,缺乏對社會發展、民生建設、環境保護等長遠可持續發展問題的關注,以及對城市戰略目標、任務落實情況的評估考核。

      跟蹤預警不及時

      過去采用的規劃實施評估一般為5年左右的“實施結果的符合性評價”,缺乏實施過程的評估。兩者相比較,前者呈現的是現象、表征,而后者探究的是原因和機制,是對整個規劃實施過程的跟蹤、預警和反饋,這個反饋一方面是技術上的反饋,另一方面是管理上的反饋。

      公眾參與不充分

      《城鄉規劃法》中明確了規劃必須有公眾參與,但是對如何讓市民參與我們的規劃并沒有一個明確的說法,缺乏長效制度保障?!皡⑴c—反饋—再參與”的機制也還沒有形成,目前的公眾參與基本上還處于一個有行為無結果、有參與無反饋的階段。

      俗話說“三分規劃七分實施”,由于上面這些問題造成了規劃編制和規劃實施的脫節,也削弱了規劃的科學性、有效性,導致規劃對城市發展目標的引導和剛性管控作用不足,也導致了規劃的嚴肅性和權威性不足。

      這不僅僅是北京的問題,某種程度上也是全國總體規劃實施過程中普遍存在的問題。在此背景下,中央對加強規劃的嚴肅性、權威性提出了明確要求,住建部和國內一些大城市也嘗試打破以往總規編制的方式,將規劃實施作為總體規劃編制、制定的導向,希望通過更好地發揮規劃對城市發展建設的引領和管控作用進一步地提升規劃參與治理城市的能力。

      2、北京新總規實施面臨的新形勢

      中央要求

      2017年2月24日,習近平總書記視察北京時曾明確指出,“總體規劃經法定程序批準后就具有法定效力,要堅決維護規劃的嚴肅性和權威性?!?/p>

      2017年9月13號,中共中央國務院對總體規劃批復中又強調“要堅決維護規劃的嚴肅性和權威性,明確總體規劃是北京市城市發展、建設、管理的依據,必須嚴格執行,任何部門和個人都不得隨意修改、違規變更,要求北京市委市政府要堅持一張藍圖干到底,要以釘釘子的精神做好規劃的組織實施?!?/p>

      那么,要落實好總書記的講話精神,落實好中央的指示要求,就要求我們在規劃編制中必須得強調實施的導向,要通過規劃機制體制的深化改革來加強規劃在實施過程中的嚴肅性和權威性。

      行業改革的要求

      針對當前城市總體規劃存在的規劃實施不到位的一系列問題,住房和城鄉建設部出臺了《改革創新城市總體規劃工作方案》,提出了“五個一”的規劃實施監督和管理機制。

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      同時,還要加強督查,《工作方案》不僅對總體規劃的編制提出了要求,更是對總體規劃的實施提出要求,這為北京新總規實施機制的改革創新提供了上位的指導和依據。

      協同共治的要求

      2015年,中央城市工作會議指出“一個城市的規劃實施,最重要的就是要統籌政府、社會、市民三大主體,提高各方推動城市發展的積極性”。

      城市規劃編制和實施的過程實際上是一個利益協調的過程,要通過建立多元共治的平臺,將自下而上和自上而下相結合,實現公眾參與的全社會化和全過程化,以應對社會轉型、公共治理模式的這種改革,從不同的角度去共同推動城市總體規劃的實施。

      去年北京總體規劃草案現場公示期間,現場參觀市民達到25000多人,社會各界共約7200人次通過現場留言、網絡留言、發送郵件、信件等方式提出了11500余條意見。

      如何將公眾的積極性轉化為規劃實施的動力,同時,還就一些現實的問題更好地與公眾溝通,進而集中大家的智慧去解決現實中的這些問題,就需要我們從協同共治的角度去改革規劃編制方法和規劃實施的方式,去更好地推動規劃的實施。

      3、北京新總規實施機制的改革探索

      新的城市總體規劃已經法定程序批準,是北京城市發展的法定藍圖。為維護城市總體規劃的嚴肅性和權威性,調動各方面參與和監督規劃實施的積極性、主動性和創造性,北京市委市政府從全面建立多規合一的規劃實施管控體系、建立城市體檢評估機制、建立實施監督問責制度、完善規劃實施統籌決策機制等幾個方面狠抓落實,來保障規劃實施。

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      第一步,建立多規合一的協調體系

      針對當前規劃體制中各部門規劃彼此交叉、職能不清、空間矛盾和沖突的問題提出來的,是以多規合一為抓手,建立“多規合一-任務分解-體檢評估–督查問責”的統籌實施機制,統籌各個部門的規劃,成為全市一張藍圖、一個目標,確保規劃實施由政府所有組成部門、基層實施單位共同攜手完成。

      具體來說就是通過“三個合”。

      一是通過底圖疊合,夯實城市發展的本體。這次疊合包括歷史文化、產業經濟、基礎設施等發展要素,也包括生態限制要素和各項限制性要素,同時也包括生態環境和用地規模底線的管控要素。把這些要素疊合在一張藍圖上,其實是一個技術活,各地目前的多規合一探索大多也是以此為主。

      二是指標統合,科學統籌各項規劃。這次把人口、經濟、用地三規的指標形成合力,形成一個全市的統一目標。在減量的背景下,北京要把總規的目標再分解到各個區,包括人口規模、用地規模和建筑規模、職住比、拆占比和拆建比等等,這一系列指標都將作為下一步分區規劃的依據。

      三是通過政策整合,保障規劃有效實施。下一步要制定完善疏解非首都功能、優化提升首都功能、人口調控、治理“大城市病”、服務保障“四個中心”、構建高精尖經濟結構等重點領域有關政策。還要適時啟動修訂《北京市城鄉規劃條例》,建立兩規合一的用地分類標準和規則。推動各行業技術規范在理念、策略、標準等方面相互銜接。

      第二步,建立規劃任務分解機制

      圍繞總體規劃確定的目標指標,按照全覆蓋、可量化、可考核的原則,進行規劃任務分解,提出規劃實施的具體工作要求。圍繞編制各級各類規劃、聚焦重點區域重大項目建設、開展專項行動、建立健全政策法規四方面形成任務分解方案。

      第三步,建立城市體檢評估機制

      一是實時監測。搭建多規合一的城市空間基礎信息平臺和全覆蓋、全過程、全系統的規劃信息綜合應用平臺,對城市總體規劃中確定的各項指標進行實時監測。

      二是定期評估。建立一年一體檢、五年一評估的常態化機制,年度體檢結果作為下一年度實施計劃編制的一個重要依據,五年的評估結果作為近期建設規劃編制的重要依據。

      三是動態維護。結合“一年一體檢、五年一評估”,開展規劃動態維護。

      第四步,建立實施監督問責制度

      地方政府是組織實施推進落實城鄉規劃的管理主體,實施好城市總體規劃關鍵要建立與目標一致的政府考核體系。當然,我們要考慮制定差異化的各個區政府不同的績效考核指標體系和評價機制,將規劃確定的人口結構優化、空間約束目標、人居環境建設等等涉及到民生、涉及到環境的長遠目標都列入到我們政府績效考核內容,通過這些體現規劃的控制和引導、限制和鼓勵的政策導向。

      第五步,構建超大城市治理體系

      一是精治,加強精細化的管理。要進一步提高城市環境治理能力,建立精細治理的長效機制,推進城市環境治理更加精準、全面。

      二是共治,推動多元治理。要進一步提高多元共治水平,要堅持人民城市人民建、人民管,要依靠群眾、發動群眾參與城市的治理,要暢通公眾參與城市治理的渠道,培育社會組織,加強社會工作者的隊伍,調動企業履行社會責任的積極性,形成一個多元共治、良性互動的治理格局。

      三是法治,堅持依法治理。要更加注重運用法規、制度、標準來管理城市,運用法治思維和法治方式去化解社會的矛盾,通過完善綜合執法體系搭建城市管理聯合執法平臺,加強法治宣傳教育和公共文明建設,提升市民守法意識和文明素質,使首都成為一個依法治理的首善之區。

      規劃建設管理好首都,是黨中央、國務院賦予北京市的重大責任,是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。北京城市總體規劃是城市發展、建設、管理的法定藍圖。

      在城市建設中,要充分認識城市總體規劃的重要性,在規劃實施中切實維護規劃的嚴肅性、權威性。全面深化改革,破解城市規劃建設管理中的難點和瓶頸問題,發揚工匠精神,精心組織實施,穩步推進,一茬接著一茬干,一張藍圖繪到底。

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